关于开展自律监督检查工作的思考

    近一段时间以来，行业内外对行业协会业务检查工作产生了一些误解，也影响到事务所和执业人员配合行业协会进行的检查工作。笔者认为，维护会员的合法权益，维护行业执业准则、规则的权威性，维护业内竞争的公正、公平、效率，树立行业公信力是职能划转后行业协会最重要的工作职责和目标，履行职责和实现目标的方式只能通过行业自律监督检查。本文就此谈一点个人看法。

    职能划转后行业协会监督管理工作中的几个问题

    1.行业协会是否仍具有监督检查的职能？

    行业自律监督管理工作是行业协会发展过程中自我约束的核心工作。按照行业协会章程规定，行业协会有“服务、监督、管理、协调”等四大功能，每一功能的作用都极其重要且相互补充和协调。其中管理、协调、监督三项职能的最终目的是实现为所有会员提供最优质服务，而监督职能的履行是服务、管理、协调三项职能得以充分发挥的根本保证。

    2002年11月11日，财政部印发了《关于终止委托中国注册会计师协会行使的行政管理职能的通知》（财办发[2002]136号），把委托中国注册会计师协会行使的部分行政管理职能收归财政部各职能部门行使。由此，引发出行业内外对行业协会“前途、命运”的种种怀疑和猜测，认为行业协会没有机构（资格）和行政处罚的经办职能，没有了行政监督检查的职能，行业协会“完蛋”了，行业协会“已无事可做”了。

    事实上，人们的怀疑和猜测及产生的其他想法，都是由于不了解我国注册会计师制度恢复重建，行业协会发展的过程及其职能和经济地位而产生的误解和偏见，误解了财政部财办发[2002]136号文件的主要精神。自20世纪80年代，我国恢复重建注册会计师制度以来，行业自律监督管理就从未间断，随着行业的进步发展，行业自律程度也在不断加强。大致经历了三个阶段：一是完全行政主导阶段，各级财政部门直接行使行业管理权限。二是“半官半民”管理阶段，行业协会作为财政部门的事业单位和对外作为社会团体行使部分行政职能和部分自律管理权限，主要是《注册会计师法》颁布实施，尤其是“两师、两所、两会”（即注册会计师、注册审计师、会计师事务所、审计师事务所、注册会计师协会、注册审计师协会）合并后。三是自律管理阶段。财办发[2002]136号文件印发之后，行业协会实行自律管理。按该文规定，行业协会自律管理的职能包括拟定执业规则、会员注册管理、组织考试和后续教育、对会员进行监督检查和内部惩戒。

    可见，在协会职能划转后，政府只是加强了对注册会计师行业的行政管理，并没有否定行业协会的价值，也没有抛弃行业协会，而反更加突出和强调了行业协会“自律监督管理”的重要性。行业协会仍然保留有自律监督检查职能。今后，行业协会还要继续研究和加强这方面的工作，与政府监督、社会监督互相配合，齐抓共管，保证注册会计师行业的健康发展。

    2.注册会计师行业自律监督检查职能是否有法律依据？

    注册会计师行业自律监督检查职能体现在《注册会计师法》和各地方有关规定中。如1993年第八届全国人民代表大会通过的《注册会计师法》第37条规定：注册会计师协会应当对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查。1996年海南省第一届人民代表大会通过（后经2002年7月二届人大修订）的《海南省注册会计师条例》第15条规定：注册会计师实行年检制度，省注册会计师协会对注册会计师当年的执业情况进行检查，年检合格方可继续执行业务。可见，注册会计师协会履行行业自律监督检查职能是有法律依据的。

    3.《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》和《注册会计师年检办法》是否还继续有效？

    中注协1996年印发的《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》（会协字[1996]458号）和《注册会计师年检办法》（会协字[1996]429号）是落实《注册会计师法》赋予行业协会对行业业务监督检查职能的具体措施。实施以来，各级行业协会积极、认真地贯彻执行，对促进、提高注册会计师业务质量和注册会计师行业队伍整体素质产生了积极影响。

    财政部《关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第八批）的决定》（第10号令）中，“关于注册会计师管理”废止的12条和失效的20条规定中并未列入《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》和《注册会计师年检办法》。笔者认为，这两个监督办法还可继续生效。

    加强行业自律监督检查工作的几点思考

    1.对监督检查对象的再认识

    会计师事务所由财政部门审批，其行政监督管理权当属财政部门。同时，事务所作为行业协会的监管对象是因其取得了行业协会的会员资格。依照法律和行业协会章程的有关规定，团体会员和个人执业会员有遵守执业准则、规则、质量控制准则等行业规范的义务。会员未履行义务或履行义务过程中出现错误的，应当受到相应的行业惩戒。事务所作为团体会员，其相应的职责应当是对其执业人员进行执业管理、业务质量控制，后续教育和职业道德教育等，并承担管理方面的责任。行业协会在对其团体会员进行监管的同时，更应该着重对个人执业会员进行直接监督管理，以确保执业人员严格遵守执业准则等行业规范。

    因此，对团体会员进行检查，应该突出检查事务所是否告知、要求执业会员遵守行规行纪，是否帮助、教育和督促执业人员提高执业能力，是否加强质量控制等。对执业会员的检查应该着重其对执业准则、规则的理解、掌握能力和执行程度。

    2.行业协会的监督检查不能丢

    行业内外有些人士认为，行业协会的监督检查职能已移交财政部门，行业协会已无检查职能，不应该继续检查事务所和执业人员。个别地方行业协会也采取了一些权宜作法，如将行业协会“业务监管部”更名为“业务督导部”，或在有关文件中改用“业务督导”名称等，以此区别于财政部门的监督检查。

    其实，这是大可不必的。首先，行业协会的自律监督检查职能是法律赋予的，不是行政授权。对会员实行自律检查是行业协会的职责所在，行业协会必须认真履行。其次，目前各行业协会的普遍都要求或已实行行业自律（监督检查）。注册会计师对社会经济活动具有重大影响，行业协会更要加强行业自律监督检查。而且，自律监督检查与政府监督检查是两种不同性质的检查，不会出现“争夺检查权”的问题。

    因此，笔者认为，行业协会应该继续开展业务检查工作，自律监督检查职能不能丢。否则，行业协会就违背了法律规范的要求，行业的公信力将极大受损，行业协会也将失去存在的价值。今后，行业协会有关文件中关于业务监督检查职能的表述，应当继续使用“检查”这一名称，这是行业协会自律监督管理的重要特征。

    3.重新修订《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》

    行业协会职能划转后，中注协1996年印发的《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》的某些规定已不适应当前行业管理状况，其对会员的帮助、督促和对违规会员的行业惩戒工作显得滞后，有必要按照以会员管理为中心的指导思想，进行重新修订。具体建议如下：

    （1）该制度应明确强调规范、帮助、教育的对象应改为团体会员和执业会员。

    （2）检查的内容为《独立审计准则》《职业道德准则》《质量控制准则》和《后续教育准则》等。

    （3）检查的业务范围应为截止检查时当年度已出具的业务报告，而不应仅限于上年度的业务。

    （4）检查结果应分别责任情况处理：团体会员出具的业务报告存在违反执业准则、规则或对其执业会员未要求、帮助其提高执业能力因而造成理解准则、执行准则有偏差的；执业人员由于其专业胜任能力达不到准则要求又不主动要求培训提高的；故意违反执业准则、规则的团体会员和执业人员。

    （5）处理依据为《会员惩戒办法》或类似规定。

    4.建立自律检查和惩戒机制

    适应职能划转后的工作需要，行业协会应当按照“法律规范、政府监督、行业自律”的发展要求，建立和完善行业决策、执行和监督相互制约的民主科学的自律管理体制。发展和完善以会员为中心的完整的行业自律管理和服务职能，建立各种专门委员会，完善理事会和专门委员会的办事规则。建立自律检查和惩戒机制，当前尤其要加快建立起调查委员会，惩戒委员会、维权委员会等机构，制定包括会员惩戒办法在内的各项行业自律制度，以保证职能划转后各项工作的顺利过渡开展。

                                                     （作者：王世才 海南省注册会计师协会）